Un enredo perpetuo Estado de las Autonomías

Existe un consenso tácito entre la clase política española –que incluye a los nuevos partidos- por el que se asume que el Estado de las Autonomías funciona adecuadamente, y no requiere reforma alguna. Pero desde la perspectiva del ciudadano el diseño territorial de España presenta evidentes problemas de sostenibilidad económica y política, como han puesto de manifiesto tanto la crisis económica como la brecha abierta por el proceso separatista en Cataluña.

La configuración del Estado autonómico no se ha realizado en base a parámetros racionales de cercanía al ciudadano y adecuado uso de los recursos, sino que se ha planteado en términos de reparto de poder político y de aspiraciones identitarias. Y ahí radica gran parte de la dificultad de su reforma: nadie quiere perder su cuota de poder y la multitud de puestos a repartir que genera un Estado Autonómico elefantiásico. 

Poner orden en el Estado Autonómico requiere de un replanteamiento general, que pasa necesariamente por una reforma constitucional. Sin embargo, y a la espera del consenso necesario para llevarla a cabo, es urgente la aprobación de una Ley de Armonización que unifique el régimen jurídico básico en materia de Educación, Sanidad, uso de lenguas cooficiales, respeto a los símbolos del Estado y acceso a la actividad económica. Así como la aplicación del artículo 155 de la Constitución en casos de grave deslealtad institucional.

El mercado de transferencias

La Constitución española estableció un modelo territorial abierto en el que no se fijó ni cuántas Comunidades Autónomas habría, ni el nivel competencial de las mismas. Sí determinó que las llamadas Comunidades históricas podrían acceder a la autonomía por la llamada vía rápida y garantizó igualmente los derechos históricos de Navarra.

A partir de ahí, comenzó una carrera desaforada hacia la máxima autonomía posible. Este proceso ha tenido lugar en tres fases: i) Una primera fase, de aprobación de los Estatutos de Autonomía. ii) Una segunda fase, derivada de las transferencias realizadas por el Estado en 1992. iii) Y una tercera fase que abrió la reforma del Estatuto de Cataluña en 2006, a la que le siguieron otros Estatutos que fueron reformados, al igual que el primero, ignorando en gran medida los parámetros constitucionales.

La segunda fase –durante los gobiernos de González y Aznar- tuvo lugar a raíz de la necesidad de apoyos parlamentarios de los grandes partidos: se abrió el “mercado” de transferencias, en el que las CCAA con partidos nacionalistas actuaban de punta de lanza en la asunción de nuevas competencias.

La tercera fase surge a raíz de la irresponsabilidad del gobierno del presidente Rodríguez Zapatero, que asume a priori “lo que apruebe el parlamento de Cataluña”. El resultado viola claramente el campo de juego marcado por la Constitución. Y aunque inicialmente el PP quiso impugnarlo, sus propios “barones” se apresuraron a redactar nuevos Estatutos en la estela marcada por el de Cataluña.

El resultado de esta carrera por la autonomía ha sido la existencia de diecisiete ordenamientos jurídicos dispares, que generan una inmensa inseguridad jurídica. Bajo el dogma de la descentralización se ha creado un enjambre de sujetos competentes sobre una misma materia, produciendo ineficiencias y duplicidades.

Todo ello ha provocado que las exigencias constitucionales de igualdad y la no discriminación entre todos los españoles, así como la unidad de mercado, se hayan visto seriamente amenazadas. Baste como ejemplo la disparidad existente en cobertura sanitaria o en materia educativa.

¿Cómo poner orden? Instrumentos para enfrentar el actual lío competencial

Para responder a esta pregunta conviene ser riguroso y realista: muchas de las propuestas que se oyen para acometer la reforma territorial del Estado se basan en ocurrencias (la supuesta reforma federal) o en medidas netamente ineficaces (eliminar las Diputaciones Provinciales).

La reforma del modelo de Estado pasa por un replanteamiento general, que debe llevar –necesariamente- a la reforma constitucional: las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas vía estatutaria son irrecuperables por el Estado de manera unilateral. La única forma que tiene el Estado de legislar en materias propias de las competencias de las Comunidades Autónomas es mediante leyes de armonización, de recorrido limitado si no hay voluntad política en su aplicación (como fue el caso de la no nata LOAPA del gobierno de Leopoldo Calvo-Sotelo).

¿Podría al menos el Estado recuperar las competencias transferidas a las CCAA? Es una materia discutible, pero aunque la respuesta fuese positiva, tampoco sería un proceso fácil, ya que las competencias que el Estado transfirió a las Comunidades Autónomas han sido también asumidas vía Estatuto de Autonomía. Por ello, la vía de la recuperación unilateral por el Estado de determinadas competencias es constitucionalmente muy complicada.

Una reforma constitucional requiere unas mayorías difícilmente articulables en la actualidad. Por ello –aunque sea a modo de parche- es necesario recurrir a otros mecanismos previstos en la propia Constitución: el Estado dispone de determinados instrumentos que tratan de privilegiar el llamado principio de unidad, entre los que se destacan las citadas leyes de armonización, y la aplicación del artículo 155 de la Constitución.

De hecho la crisis económica ha llevado al Gobierno de Mariano Rajoy a tomar algunas medidas tendentes a poner orden en materia económica y para la reducción del déficit:

  • Aprobó la Ley de Garantía de Unidad de Mercado, que prevé ciertos mecanismos bienintencionados, como la licencia comercial única (si bien sus debilidades y dificultades han sido destacadas por el Consejo General del Poder Judicial y por el Consejo Económico y Social).
  • Modificó la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria para que el Estado pueda aplicar el artículo 155 de la Constitución a aquellas Comunidades Autónomas que incumplan las medidas previstas en dicha Ley para asegurar el cumplimiento del déficit.

Sin embargo, solucionar los problemas políticos de fondo que preocupan a los españoles en esta materia, a saber, la Educación, la Sanidad, el correcto uso de las lenguas cooficiales, la financiación y, sobre todo, la lealtad institucional, requiere un proceso de reforma y de reflexión mucho más profundo que el que se está haciendo.

¿Cómo empezar a reformar lo que parece irreformable?

Lo primero es abrir un proceso de debate político profundo en torno a la configuración del Estado de las Autonomías. Un debate profundo, reposado e incluyente, inspirándonos en otros países que lo han iniciado como Alemania. Para ese debate, creemos que deben hacerse al menos dos planteamientos generales:

  1. ¿Son necesarias 17 Comunidades Autónomas? ¿Tienen entidad histórica suficiente todas nuestras Comunidades Autónomas actualmente existentes como para merecer tal nivel de autonomía política? ¿Debemos seguir insistiendo en el café para todos? Creemos que se puede tender a un sistema de descentralización asimétrico, basado en las comunidades históricas realmente existentes en nuestro país, pero no más allá.
  2. ¿Sería conveniente cerrar el proceso autonómico? Creemos que debería reformarse la Constitución para establecer un sistema clásico de doble lista, en el que dentro de las competencias exclusivas del Estado figurasen la Educación, la Sanidad, la Justicia  y la Seguridad Social, en sus vertientes legislativa y ejecutiva. Los servicios públicos básicos deben ser iguales para todos los ciudadanos.

Mientras ese proceso se desarrolla y finalmente se ejecuta, el Estado debe asumir su responsabilidad y utilizar los instrumentos constitucionales efectivamente a su alcance para garantizar la unidad de España.  Para ello:

  1. Debe aprobar con urgencia una Ley de Armonización que unifique el régimen jurídico básico de las Comunidades Autónomas en materia de Educación, Sanidad, uso de lenguas cooficiales, respeto a los símbolos del Estado y acceso a la actividad económica. Y por supuesto, ejecutar todas las Sentencias del Tribunal Supremo en estas materias.
  2. Debe poner en marcha el artículo 155 de la Constitución en casos de grave deslealtad institucional, sin escudarse en la ausencia de desarrollo legislativo de dicho artículo. En un Estado de Derecho no se puede legislar todo, basta con aplicar los instrumentos que se tienen al alcance. Y si aun así, se quiere un desarrollo legislativo, puede hacerse al modo de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria o de la Ley de Partidos Políticos, enumerando los casos de deslealtad política que permitirán la aplicación del artículo 155.

Por últimos es necesario reforzar los instrumentos de cooperación y colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas (Comisiones Bilaterales, Conferencias Sectoriales, etc.), dotando de fuerza ejecutiva a sus acuerdos. En este sentido, sería conveniente acometer la reforma del Senado -a la que hemos dedicado un artículo- para complementar desde el Poder Legislativo estas medias de coordinación.

Qveremos un Estado unido en su diversidad, que aproveche sus potencialidades en favor del bien común de todos los españoles. Qveremos un modelo territorial sostenible al servicio de los españoles. 

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