EL ARTÍCULO 155 DE LA CONSTITUCIÓN: UNA GARANTÍA PARA EL MANTENIMIENTO DE LA LEALTAD INSTITUCIONAL

Contexto político-constitucional

Es de sobra conocido que en todos los Estados descentralizados pueden producirse conflictos entre el Estado y los entes políticos que se encuentran por debajo de aquél, sean Estados federados, regiones o, en nuestro país, Comunidades Autónomas. Así, no es de extrañar que tanto los politólogos, como los constituyentes y los aplicadores de la Constitución hayan mostrado siempre una especial preocupación por establecer medios de resolución de conflictos entre las entidades políticas que se integran en el Estado y, en el caso de que dichos medios no resulten efectivos, contar con mecanismos para el restablecimiento coactivo de la legalidad.

El artículo 155 de la Constitución responde a la preocupación señalada en el último lugar, es decir, tiene como finalidad dotar de un instrumento al Gobierno central que le permita obligar a una Comunidad Autónoma a cumplir con sus obligaciones constitucional o legalmente establecidas.

En concreto, dicho artículo señala que si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.

Este artículo viene a ser una traslación del artículo 37 de la Ley Fundamental de Bonn, que a su vez recoge el clásico principio de ejecución federal, ultima ratio (veremos más adelante por qué decimos esto) que los Estados federales tienen a su disposición para proteger uno de sus principios estructurales: la lealtad institucional. Es, en consecuencia, y en contra de lo que pretenden algunos, un instrumento absolutamente democrático y constitucionalmente admisible.

Relevancia actual

Hasta hace bien poco el artículo 155 de nuestra Constitución sólo era objeto de estudio para los constitucionalistas especialmente interesados en los mecanismos de resolución de conflictos en los Estados no unitarios; a día de hoy, dicho artículo ha comenzado a popularizarse como consecuencia del desafío secesionista en Cataluña. De hecho, hay quien considera que este artículo es de aplicación irrenunciable e incluso urgente para poner fin a las veleidades independentistas que se vienen fraguando los últimos años en dicha Comunidad Autónoma. Más allá, algunas voces dentro de la arena pública reclaman que dicho artículo sea desarrollado por una norma con rango de ley en la que se especifiquen los concretos supuestos en los que podría procederse a hacer uso de las medidas previstas en el artículo 155 de la Constitución.

Adelantamos ya nuestro punto de vista, que es que esta última opinión, siendo totalmente legítima y posible, peca en su versión extrema de dos vicios que están dificultando enormemente la solución de algunos de los problemas más acuciantes en nuestro país: el primero es la especie de creencia ciega de que todo lo que está recogido en la Constitución debe desarrollarse ad nauseam, como si del desarrollo legislativo dependiera el devenir del Estado; y el segundo, que viene del anterior, utilizándolo como cortina de humo, que es intentar utilizar leyes para solucionar problemas políticos para que los que no se tienen las ganas (o las agallas) de buscar soluciones políticas.

Por qué no caben excusas para aplicar el artículo 155 de la Constitución

Las razones por las que hemos dicho lo que acabamos de señalar son las siguientes:

1. El artículo 155 de la Constitución no es, como ya hemos dicho, el único medio para solventar los conflictos entre el Estado y las Comunidades Autónomas, ya que la Constitución les otorga un completo de sistema de impugnaciones de normas y actos administrativos, así como un sistema de resolución de conflictos de competencias, teniendo en ambos ámbitos un papel relevante los tribunales ordinarios y el Tribunal Constitucional. Esto quiere decir que cualquier incumplimiento por parte de una Comunidad Autónoma del ordenamiento jurídico no debe llevar a la aplicación del artículo 155 de la Constitución, sino que dicho artículo sólo es de aplicación, cuando, como en el mismo se señala, una Comunidad Autónoma no cumpla las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actúe de forma que atente gravemente al interés general de España. De esta forma, sólo los incumplimientos más graves de las obligaciones constitucionales y legales, o los actos que generen un enorme daño al interés general, justificarían la aplicación del principio de ejecución federal en España. Por esto decíamos que nos encontramos ante la ultima ratio dentro del sistema de resolución de conflictos entre el estado y las Comunidades Autónomas.

2. En este punto es donde determinadas posturas defienden que, al ser tan vagas las fórmulas utilizadas por la Constitución, es necesario que una ley especifique los supuestos de utilización del artículo 155. Olvidan sin embargo los defensores de esta tesis dos cuestiones de gran relevancia: la primera, que el uso de dichas fórmulas genéricas no es para nada casual, sino que el constituyente las utilizó de forma coherente y, debemos decir, sensata. Al encontrarnos ante un mecanismo excepcional, su uso debe tener lugar en circunstancias excepcionales que son metafísicamente imprevisibles y no cuantificables; por ello, debe dejarse libertad al Gobierno de turno para hacer una valoración, no encorsetada por una enumeración taxativa, de las concretas circunstancias existentes en cada caso para decidir si se va a hacer uso de la ejecución federal. Es de sentido común que la convocatoria de un referéndum independentista perjudica gravemente los intereses generales de España y vulnera la Constitución, en un país con una cultura democrática madura no hace falta poner eso en una ley. En segundo lugar, también olvidan los defensores del desarrollo legislativo del artículo 155 de la Constitución que el mismo está desarrollado en el artículo 189 del Reglamento del Senado, en el que se establece que el Gobierno deberá justificar las razones que por las que pretende utilizarlo, pudiendo la Cámara alta debatir sobre dicha cuestión y, en su caso, no aprobar su aplicación. Es decir, el Gobierno no decide libérrimamente sobre la aplicación de la ejecución federal, sino que debe contar con el concurso de la mayoría del Senado, que podrá debatir sobre el fondo de la cuestión.

3. Lo anterior no evita que puedan preverse determinadas circunstancias que, en todo caso, impliquen la aplicación del artículo 155 de la Constitución. De hecho, en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria se prevé su aplicación en el supuesto de que las Comunidades Autónomas no apliquen las medidas previstas en la misma.

4. En definitiva, habrá quien se quede más tranquilo aprobando una ley en la que se diga algo obvio: que invocar un referéndum ilegal secesionista vulnera la Constitución y perjudica gravemente a España. Esto es constitucional y, desde ese punto de vista, no merece reproche. Sin embargo, sí creemos que puede merecerlo lo que esconde este modo de proceder, que no es otra cosa que una suerte de cobardía política que pretende ignorar lo que cualquier estudiante medianamente avezado de primero de Derecho conoce: que en el vértice del ordenamiento jurídico, Derecho y Poder se funden, por lo que a la hora de tomar grandes decisiones políticas, la Constitución y el ordenamiento jurídico operan como límite y marco que los ejercientes del Poder deben respetar en todo caso, pero no sirven como medio para sustituir la voluntad política o para cubrir sus miedos, lagunas o cálculos políticos o electorales.

En resumen, el que quiera oír que oiga: el artículo 155 de la Constitución tiene valor normativo directo y, por tanto, es de plena aplicación sin necesidad de que ninguna ley lo desarrolle, y su formulación es intencionalmente imprecisa para que los Gobiernos, como en toda democracia madura, puedan tener libertad de acción a la hora de adoptar sus medidas de dirección de la política interior, competencia que les confiere el artículo 97 de la Constitución.

Debemos matizar, para evitar acusaciones en ese sentido, que por supuesto no ignoramos que muchos preceptos de la Constitución con valor normativo directo deben ser desarrollados por una ley para su plena aplicación (los derechos fundamentales, por ejemplo), y que en España ha habido leyes que han sido grandes hitos de nuestra historia jurídico-política y que han servido para ayudar a solventar gravísimos problemas, como es el caso de la Ley de Partidos, pilar en la lucha contra el terrorismo.

Sin embargo, el artículo 155 de la Constitución tiene una caracterización muy especial, que ya hemos señalado: fuerza normativa directa y flexibilidad en la apreciación del Gobierno de turno, dos cuestiones que parecen fundamentales para poder solventar problemas graves y, muchas veces, prácticamente imprevisibles. Si alguien quiere escudarse en que hace falta una ley para aplicarlo, está en su derecho, pero debe saber que no es verdad que sea necesario que dicha ley exista para aplicar la ejecución federal, otra cosa es que, a quien debería aplicarlo, le vendría bien que una ley innecesaria amortiguara o velara su responsabilidad política, porque en este mundo de lo políticamente correcto siempre apetece más decir “me obliga la ley a aplicar en Cataluña el artículo 155 de la Constitución” que afirmar ”decido por el interés de España aplicar en Cataluña el artículo 155 de la Constitución”. Esta cuestión ya no atañe únicamente a los juristas.